欢迎光临
我们一直在努力

中国增长模式抉择_pdf,中国增长模式抉择?

作者|方绍伟 旅美学者,著有《持续执政的逻辑》《中国不一样》等书。


编者按:本号7月22、23、24日分三次发布了陶然、苏福兵两位教授的长文《经济增长的“中国模式”:两个备择理论假说和一个系统性分析框架》,受到很多读者的关注,其中涉及的广泛议题得到了持续深入的讨论。考虑到“中国经济增长”议题的重要研究价值,本号遵循良性学术探讨的原则,今日发布对该文的商榷文章,以期将这一讨论继续推进下去,激发更多来自经济学、政治学以及其它相关领域的理论思考和业界的积极反馈,促进知识共同体有效、有益的交流。当然,前文及本文皆为作者多元思考和经年研究的结果,并不代表本号对相关议题的看法,各位仁者见仁。


然、苏福兵教授最近发表的《经济增长的“中国模式”:两个备择理论假说和一个系统性分析框架》(载于《比较》2021年第3辑,可点击蓝色题目查阅)一文,从“一个系统性分析框架”的视角分析了当代中国高增长的原因和未来深化改革的路向。该文否定了“经济体制持续分权论”和“地方官员晋升锦标赛论”的流行解释,认为“三领域行政性垄断”加上“国际国内双重逐底竞争”和“土地财政土地金融促进二、三产业交互强化”的结构效应,才是理解当代中国高速发展的关键。

然而,由于未能结合经济增长的纯理论而把对中国经济的具体经验归纳上升到一般理论总结的层次,该文的分析并未真正触及中国增长模式的底层逻辑。正是由于这个原因,该文所倡导的“不仅要逐步打破‘三领域行政性垄断’,还应采取有效措施扭转‘两层逐底式竞争’及其引发的多重扭曲,最终建立一个更全面、更平衡的良性市场经济体制”,不幸正是该文在批评“两个备择理论”时所说的“机械地套用‘制度决定论’”的结果,区别仅在于该文的驳论涉及的是单项制度的制度决定论,而立论的政策主张涉及的则是整体制度的制度决定论。

该文提出的“系统性分析框架”同它所批评的“两个备择理论”一样,都没能摆脱在分析中国经济增长原因时被普遍采用的“就事论事的学术套路”,从而未能更深入地从结合或建构经济增长纯理论的角度去解释当代中国发展的底层逻辑,导致错误地以一种隐含的西式“潜理论”(新古典或新制度理论)去展望中国未来的市场经济体制,最终使其“中国模式增长论”在规范含义上成为一种变相的“西方模式增长论”。

本文将分成四个部分:第一部分用“行政垄断与逐底竞争论”概括该文的核心内容;第二部分指出对“经济体制持续分权论”的否定包含了表层逻辑和“潜逻辑”两方面的缺失,后者导致“行政垄断与逐底竞争论”把中国高增长的直接原因误当成了根本原因;第三部分讨论“地方官员晋升锦标赛论”正反双方由于中外实证研究中普遍存在的对“潜理论”的忽视,造成了当下的定性定量研究都日益“洋八股化”,经济增长的研究和争论也日益“技术员化”和“思想内卷化”;第四部分是本文的重点,它分析“行政垄断与逐底竞争论”为什么只停留在经济运行层次而没有深入制度本质层次去解释中国的增长模式,提出当代世界“国控市场经济”两种类型的竞争以及“以政府禀赋为核心的要素推移增长论”的研究方向,认为“生产服务双型政府”和“数量价格双重调节”是“集权型国控市场经济”的本质,“破行政垄断”和“服务型政府”只是“逆发展”的一厢情愿,而“制度趋同幻觉”则是很多学者崇“价值冲动”和贬“冷酷实证”的结果(本文还附带评论了诺思、阿西莫格鲁、林毅夫、文一、周黎安郎咸平贾根良陈志武等人的某些相关看法)。

一、“行政垄断与逐底竞争论”的基本逻辑和潜在问题

该文“将中国当前的增长模式总结为:在一个党政集权的经济管理体制下,形成了民营企业在下游制造业行业的‘一类市场化竞争’,中央和地方政府卷入的国际、国内‘两层逐底式竞争’,以及国企在上游部门,国有银行在金融行业,地方政府在商住用地出让上的‘三领域行政性垄断’。其中,中央和地方政府展开的国际和国内‘两层逐底式竞争’非常有力地支持了‘一类市场化竞争’中民营企业的快速成长和出口,并最终为中央、地方政府取得税收收入,为上游国企、国有银行和地方政府通过‘三领域行政性垄断’抽取高额租金创造了条件。”

“国际和国内两层逐底式竞争”是指20世纪90年代中期因产能过剩、内需不足带来经济下滑时,中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中,以汇率贬值和出口退税(主要是增值税的中央分成部分)、压低工业用地价格和放松劳工环境管制等等政策逐底的方式,压低制造业生产成本并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动(与此形成对比的是地方政府主要通过“招标、拍卖”等“逐顶竞争方式”出让商住用地,出现工业用地占比过高、居住用地占比过低的格局)。在“国际和国内两层逐底式竞争”逐步展开的同时,本世纪初以来又依次出现了“财政金融双溢出效应”:2008年国际金融危机之前在“土地财政”模式下二产带动三产的“财政溢出效应”(制造业招商引资导致中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求,地方政府因此获得了高额的税收及商住用地出让金),国际金融危机之后地方政府以“土地金融”加杠杆促进三产发展并反向带动本地工业园区建设的“反向金融溢出效应”(高额的商住用地出让金激励了地方政府借债,反过来不顾“财政幻觉”和“道德风险”去推动开发区的基础设施建设)。

该文对上述结论并没有给出一个名称,为讨论方便,本文暂且称其为“以各级政府税收为线索”和强调“财政金融双溢出效应”的“行政垄断与逐底竞争增长论”,简称“行政垄断与逐底竞争论”。该文认为,这个新论比流行的“经济体制持续分权论”(财政激励)和“地方官员晋升锦标赛论”(政治激励)能更好地解释当代中国的经济增长,因为中国的财政体制和经济管理体制已经从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权,中国也并不存在一个以GDP增长率为主考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”。

然而,该文对“两个备择理论”的批评分析却出现了隐蔽的逻辑偏差,这种偏差一方面体现为一些表层的逻辑矛盾,另一方面又体现为一些底层的“潜理论”缺失,这两方面共同导致其“行政垄断与逐底竞争论”流于具体经验归纳而没能成为一种更深层次的理论建构,从而无法真正把握“中国增长模式”的底层逻辑和内在本质,自然也无法比其他理论更好地论述当代中国的发展原因和未来改革的可能方向。

二、对“经济体制持续分权论”的误断与“潜理论”的幽灵

在批评“经济体制持续分权论”时,该文强调了中国大规模工业化和城市化出现前的两个重要背景:首先是1992年“南方讲话”后的产能过剩和地方低效公有制企业的民营化改制,其次是90年代中期以来的中央税收和土地管理集权。该文认为,“经济体制持续分权理论”忽略了90年代中期前后转型第一阶段和第二阶段政府间经济管理权力出现的重大变化,论者不仅没有厘清“集权—分权”的基本概念,还混淆了“财权”和“财力”之间的差别。

可是,没有厘清基本概念的似乎是两位作者自己,因为该文在反驳“事实上的财政分权”时出现了比较明显的误判。按照该文采用的数据,2020年国有土地使用权出让收入达到8.41万亿元,地方财政总收入(18.42万亿)是中央财政总收入(8.64万亿元)的2.13倍(没算入中央给地方8.3万亿的转移支付),中央财政总收入仅占全国财政总收入的31.9%(占比按此中口径10多年来一直都低于50%)。可见,虽然1994年后一般公共预算收入开始集权,但地方政府仍通过土地出让金收入保持了相当高的实际财政权力。对此,该文一反常态地认为,不能简单依据中央和地方实际收入比例判断财政的分权程度,否则就会是混淆以法定分成比例度量的“财权”和作为事后结果的“财力”。该文还由此进一步断定,说“事实上的财政分权”推动了地方发展的积极性以取得持续高经济增长,是一种“倒果为因”。

其实,只要弄清财权的含义,地方财政分权是否成立的问题就会一清二楚。财权的含义主要涉及税收收入(一般预算)、土地收入(基金项目)、转移支付、支出责任等四个方面。财权不仅存在税收财权与财政财权之分,还存在绝对财权与相对财权之分。在1994年分税制之后(分税只到省一级),中央的税收收入占比更高,地方财政分权在税收财权的意义上自然不成立;但地方的财政收入(税收收入加土地收入;1994年起国有土地有偿使用收入由中央参与分成变成地方固定收入)多数年份占比更高,故地方财政分权在财政财权的意义上完全成立。不过,这只考虑了绝对财权而没有考虑相对财权,相对财权还涉及支出责任和转移支付。考虑了占比不断提高的地方支出责任后,地方的相对财权优势就几乎消失了,但加上中央给地方的转移支付后,地方的相对财权依然占优(相对财权之所以也要考虑转移支付,那是因为转移支付可以用于承担支出责任)。如此,不论是绝对财权还是相对财权,“实际上的财政分权论”都成立。当然,“经济体制持续分权论”在某种程度上也混淆了“经济分权”与“财政分权”,财政分权并不意味着经济分权,中国的经济集权在金融、货币、税收、贸易、产业政策、人口政策、国土管理、户籍管理等方面是显而易见的。故整个格局是“税收集权-财政分权-经济集权”。

概念清晰只是第一步(本文也否定“财政分权决定经济增长”,故概念不是要害而“潜理论”才是要害),更根本的问题是,如果“财政分权”并没有被驳倒,该文提出的地方独享税收入的更快增长主要是“财政金融双溢出效应”发挥增长作用的结果还能否成立?经济增长导致地方土地收入增加、财力扩大以及进一步扩大财力的冲动,而地方土地收入分权和扩大财力的冲动却真的没有影响经济增长吗?这就触及到上文提出的“表层逻辑矛盾”之外的“底层潜理论缺失”的问题。本文所说的“潜理论”或“潜逻辑”,是指决定一个人如何观察、思考和分析问题的暗设理论,是一个人在分析事物具体原因时所有意无意采用的关于事物一般原因的根逻辑(相关问题可参考N. R. 汉森《发现的模式》)。

该文在此用“以攻为守”的方式提出,“经济体制持续分权理论”反过来将实际土地出让金收入占比的提高理解为“土地出让收入分权”,并以此解释中国这一段时期的持续增长,这就自然会面临如下的挑战:如果说中国土地财政分权是1994年后一般预算收入集权后高速增长的关键解释变量,那么为什么1994年之前的土地收入分权却不能解释转型第一阶段的高增长?显然,那个阶段地方政府的土地收入并不重要,而这意味着该理论必须首先解释土地收入为什么在转型第二阶段的重要性日益增加。如果不能找到引发“土地财政”现象的更根本原因,那么这个理论就是不成功的。

应该提醒的是,该文退而讨论“地方独享税收更快增长的原因”,也许已经显露了两位作者潜意识里无法把财权和财力割裂开来的逻辑自觉。但是,他们还是把这个原因归之于“行政垄断与逐底竞争”之下的“财政金融双溢出效应”所带来的地方高经济增长,认为是“高经济增长导致高地方财力”而不是“高财政分权导致高经济增长”,毕竟之前同样的土地收入分权就没对增长起什么作用。

这个表层逻辑几乎完美无缺,只是其底层的“潜逻辑”却在暗中背叛了它。这个“潜逻辑”是:中国的经济增长不存在“行政垄断与逐底竞争”或“财政金融双溢出效应”之外的“更根本原因”,地方土地收入与地方经济增长之间也不存在功能互动意义上的互为因果关系。这就是上文提到的能否从结合或建构经济增长纯理论的角度去解释当代中国发展的问题。更明确地说,其“潜逻辑”是把经济增长的直接原因当成了经济增长的根本原因,并同时否定多个直接原因之间可能存在的相互推动关系(这个“潜逻辑”还可能被选择性地采用,该文在批评晋升锦标赛理论时就认为“影响辖区增长率的因素不仅很多而且存在交互作用”)。抛开互为因果的问题不提,这里触及的正是职业经济学家们未必都了然于心的“诺思诘难”。这个颠覆了“新古典增长理论”的“诺思诘难”的基本含义是:“新古典增长理论”所列举和研究的所有增长要素,都只是增长的来源(直接原因)而不是增长的根源(根本原因);问题不是“行政垄断与逐底竞争”或“财政金融双溢出效应”对增长不重要,问题是为什么这些逐底效应在之前没能出现(即该文应该把“1994年之前的土地收入分权为什么没有引起高增长”的诘问同样用于反思自己的命题)。

可见,“经济体制持续分权”之下的“地方土地收入分权”固然不是当代中国高增长的根本原因,“行政垄断与逐底竞争”之下的“财政金融双溢出效应”也同样不是,房地产市场化才是出现“土地财政”式高增长的更根本原因。具体而言,地方土地财权转化为具体财力不是因为高经济增长,而是因为土地国有垄断制度因房地产的市场化和资本化而出现了相应的质变,从而使地方的土地财权终于有机会变现为财力。即是说,经济增长和地方财力都是地方国有土地市场化的结果(亚洲金融危机爆发后,面临经济压力的中国于1998年全面实施试验了多年的城镇住房制度改革),房地产市场化和财政分权共同导致了地方经济和地方财力的高增长。如此,该文所挑战的“如果不能找到引发‘土地财政’现象的更根本原因”就不再是问题了:之前同样的“地方土地收入分权”没有带来高经济增长是因为没有房地产的市场化改革(房地产市场已经成为中国最大的资本市场),之前“财政金融双溢出效应”没出现也一样是因为没有房地产的市场化改革(要注意的是,由“国际大循环战略”引出的出口制造业对中国的经济增长也同样重要,但其中也包含了该文所强调的三产对二产的“反向金融溢出效应”)。

接下来更进一步的问题自然是:房地产的市场化改革又是如何出现的?房地产市场化推进到哪个地步才触动了高增长的出现?中国经济又会因为什么问题而停止高增长?这就触及到经济增长问题的另一个更深层的“潜理论”问题:迄今为止的经济增长理论只追溯到经济增长的间接原因、直接原因和根本原因(包括进一步的更根本原因)之后就停止了,职业经济学家们不再去深入考虑这三种原因之间的逻辑关系(包括发生学意义上的因果关系、功能论意义上的互为因果关系以及各种因素间的“要素推移和叠加”),也因此导致了他们在“一因多果”和“一果多因”问题上出现严重的逻辑模糊和计量分析错误。这里当然不是在追求绝对正确,而是在追求理论的边际改进。更多的细节笔者以后有机会讨论“新要素经济学”时再展开。

下节讨论的“地方官员晋升锦标赛论”的支持者和反对者,也正是因为没能摆脱上述“潜理论”的支配而出现了迷失。就本节的问题而言,我们固然不能认为“地方土地收入分权”或“财政金融双溢出效应”是高增长的根本原因,却无法否认它们仍然是高增长的直接原因;同时,我们也无法否认地方土地收入与地方经济增长之间存在互为因果的关系(即经济增长导致地方土地收入增加、财力扩大以及进一步扩大财力的冲动,而地方土地收入分权和扩大财力的冲动也反过来推动着经济增长)。总之,该文错误地否定了“地方土地收入分权导致事实上的地方财政分权”(土地财权在市场化条件下转化为财力),错误地完全否定“事实上的地方财政分权推动了地方的高经济增长”(财政激励),还错误地把“行政垄断与逐底竞争”以及由房地产市场化引起的“财政金融双溢出效应”当成了当代中国高经济增长的更根本原因。

不过,本节的核心结论还不是上述这些具体判断,本节的核心结论毋宁是:在解释中国经济增长原因以及更一般的经济增长原因时,只有“潜理论”最重要,只有对“潜理论”的思考才能使我们追问到市场化以及使市场化发生和起作用的制度文化根源(本文第四节将进一步分析)。

三、“地方官员晋升锦标赛论”正反双方的迷失

相比于对“经济体制持续分权论”,该文对“地方官员晋升锦标赛论”的批评要成功得多。不过,晋升赛论的错却主要不是该文所说的细节和计量应用的错,而主要是“潜理论”和方法论的错。

该文指出,由于“财政分权论”认为90年代中期前实施的“财政承包制”是转型第一阶段高增长的关键,税权上收的分税制本应压制地方政府的发展激励并带来经济增速的下滑,但实际发生的情况似乎与上述预测不符。根据“地方官员晋升锦标赛理论”,在中国特有的“地方主官考核体制”下,那些带来更高增长率的地方主官获得提拔的概率更高,结果是经济增长目标设定上出现了“层层加码”,地方官员为获得提拔而努力进行经济增长的“逐顶式竞争”。所以,即使分税制降低了地方的财权和经济增长,地方主官发展本地经济的积极性依然大到足以导致较高的经济增长,“为提拔而竞争”甚至是改革时期中国实现高增长的关键所在。

在认为现实中根本就不存在一个依据增长率考核地方主官,并将其作为主要提拔依据的层层向下式考核体制的基础上,该文进一步认为,用“地方官员晋升锦标赛”解释中国转型期的高增长存在六个方面的困难:

  1. 对下级官员任命和提拔的自由裁量权和最终控制权是中国党政集中体制的一个最基本特点,“地方官员晋升锦标竞赛理论”提出的地方官员提拔机制本质上不能兼容中国党政集中体制的运作逻辑。
  2. 考虑到全国各地的经济基础、地理区位、乃至辖区人口规模与地域面积的差别都很大,影响辖区增长率的因素不仅很多而且存在交互作用,很难相信辖区增长率主要取决于地方主官的个人作为,而不是如官员政治网络带来的更多资源这种更根本的原因。
  3. 没有考虑到上级政策导向、地方主官个人能力、个人施政导向、以及整体地方官僚体系执行能力等多种因素都会对本地经济增长产生影响(即便是升迁基本无望的官员也会为最大化政治生存机会而理性地选择有利于经济增长的行动)。
  4. 即使假定GDP增长率确实是地方主官政治提拔的主要考核指标,地方官员一定有很强的激励扭曲这个指标,此时上级领导便很难判别这种扭曲的大小,并据此推断地方主官“谋发展”的眼光和“搞建设”的能力。因此,在实证研究中将官员提拔和地方经济的绝对或相对增长率进行回归,不仅存在计量分析很容易出现的“度量误差”问题,还有对其他因素没有充分控制的“遗漏变量”问题。统计相关也不是因果关系。
  5. 那些在更大政治网络中拥有更强关系的官员,完全可能被派到更易出政绩的地方任职后再升职,或带着更多资源去特定地区任职,待取得政绩后再实现升职。
  6. 对尤其是中国这样一个转型发展中大国而言,经济增长启动及持续的驱动力几乎肯定来自一些更根本的结构性效应,不太可能主要由领导者,特别是地方领导者及对这些领导者的考核体制决定。

上述批评大多很有道理,但更大的道理在于:如果在“潜理论”的层次上把握住“一因多果”和“一果多因”的基本逻辑,上述这类反驳就可以获得更深一层的理论依据。具体来说,地方官员促进经济发展的动因可以是出于多种结果考虑(一因多果,结果可能包括晋升、荣誉感、政治生存和项目得利),晋升冲动可能有不同的结果(一因多果,结果可能包括政绩、低效、混乱),晋升的结果也可以来自多种原因(一果多因,原因可能包括经济政绩、综合政绩、个人能力和个人关系),经济发展的结果更可以出自多种原因(一果多因,原因可能包括上级政策推动、目标动员、地方发展条件和官员晋升冲动)。可见,地方官员推动经济发展未必是出于晋升冲动(从动机看),晋升冲动未必带来政绩(从结果看),地方发展也未必是来自官员晋升冲动(从动机和结果看)。即便每种情况归因于晋升冲动的平均概率是50%,最终的平均概率也只有12.5%。